2013
TRANSPORTE
FERROVIARIO
Según el
Modelo.
Depto. de Prensa y Comunicación
Auditoría General de la Nación
www.agn.gov.ar
El sistema de transporte se
encuentra bajo la égida del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios, en el área de la Secretaria de Transporte (SE).
A pesar del desarrollo del sistema
ferroviario argentino, cualquier análisis detallado señalaría numerosas deficiencias
tanto por el lado de la participación estatal como por el sector privado: promesas
incumplidas, fallas contractuales, modificaciones sucesivas y el hecho de que el dinero estatal
siguió, a pesar de todo incumplimiento, solventando negocios.
Los informes publicados
sobre el tema muestran en detalle varias de las fallas cometidas y las fragilidades
institucionales para la envergadura de los acuerdos en gestión ylos controles requeridos.
En 1991 se decide la división en
bloques del sistema ferroviario nacional, considerando a los trenes de
pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)como un conjunto separado.
Una vez
definido el terreno, se encaró el proceso de
concesiones hacia el sector privado,
mediante licitaciones en el nivel internacional, y se reservó la función estatal a los
entes de regulación y de control.
Sin embargo, estas disposiciones no
implicaban delegar hacia un plano inferior el alto grado de responsabilidad
requerido.
Por el contrario, el compromiso debía incrementarse, en especial dentro
del AMBA, donde estaban en juego cuantiosos subsidios destinados a cubrir los gastos de
explotación del sistema –que requería desde hacía mucho tiempo un fuerte mantenimiento– y de
la realización de otras inversiones necesarias.
Se fijaron mínimos de calidad y se
estableció que toda diferencia entre los gastos e ingresos efectivos y los estimados,
ya fuera positiva o negativa, quedaría a cargo de la empresa privada.
El sistema metropolitano de
pasajeros, finalmente, fue divido en siete ramales, es decir, en siete concesiones
diferenciadas numéricamente:
* Grupo
de Servicios 1 y 2 (ex Líneas Mitre y Sarmiento) a Trenes de Buenos Aires S.A.C. (en adelante, TBA), cuyo
contrato fue aprobado por el Decreto 730, de fecha
23 de mayo de 1995.
La empresa tomó
posesión de los bienes concesionados por el Estado Nacional el 27 de mayo de 1995
* Grupo
de Servicios 3 (Subterráneos y ex Línea-Urquiza) a Metrovías S.A., cuyo contrato fue aprobado por el Decreto
26.084, de fecha 22 de diciembre de 1993. La empresa inició sus operaciones en
los servicios adjudicados el 1º de enero de 1994.
* Grupo
de Servicios 4 (ex Línea General Roca) a Transportes Metropolitanos General Roca S.A.C., cuyo contrato
fue aprobado por el Decreto 2333, de fecha 28
de marzo de 1994; en 2007 se
rescinde el contrato y se hace cargo de la operación del servicio la empresa UGOFE S.A.
* Grupo
de Servicios 5 (ex Línea San Martin). Transportes Metropolitanos Gral. San Martín S.A. (TMS) hasta que UGOFE
S.A. toma posesión en 2004.
* Grupo
de Servicios 6 (ex Línea Belgrano Norte) a Ferrovías S.A.C. (en adelante,Ferrovías), cuyo contrato fue
aprobado por el Decreto 430, de fecha 22 de marzo de1994.
Ferrovías inició sus
operaciones el 1º de abril de 1994.
* Grupo
de Servicios 7 (ex Línea Belgrano Sur). Transportes Metropolitanos Belgrano Sur S.A. (TMB).
Se rescinde
el contrato y en 2007 UGOFE S.A. se
adjudica la concesión.
Se dio origen desde entonces, bajo
este dibujo ferroviario, a un compromiso tanto desde el sector estatal, con
subsidios dirigidos hacia los proyectos de inversión, como del privado, responsable de mejoras en
la calidad y eficiencia del servicio, de las que las
empresas privadas debían rendir
cuentas.
El esquema se completó en 1996 con
la creación de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), la
cual debía concentrar sus recursos en el control y la fiscalización de los operadores, la
protección de los derechos del usuario y el cumplimiento de los contratos ferroviarios
metropolitano e interurbano de pasajeros y de carga.
Comenzó a crecer la demanda, y
algunos ramales comenzaron a declarar niveles cercanos a la saturación. Esto puso
de manifiesto la necesidad de incrementar el monto de las inversiones previstas en los
contratos anteriores.
Consecuentemente, en 1997 comenzaron las primeras
renegociaciones.
En este marco se instruyó a la
Secretaría de Obras Públicas y Transporte del Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos a renegociar e introducir
modificaciones en los Contratos de
Concesión de los Servicios de Transporte Ferroviario de
Pasajeros de superficie y
subterráneos.
El resultado fue la suscripción de
Addendas a los Contratos de Concesión, las que se indican a continuación:
* TBA,
Decreto 210/99 (16/03/99).
* Metrovías,
Decreto 393/99 (21/04/99).
* TMR,
Decreto 1416/99 (26/11/99).
* Ferrovías,
Decreto 1417/99 (26/11/99).
(En informes posteriores se vieron
algunas otras modificaciones).
Las obras, los proyectos y los
gastos involucrados en el sistema ferroviario requieren un control pormenorizado.
La AGN puso el lente en varias etapas del proceso
para entender cómo este fue llevado
a cabo y si fue acorde a lo que dictaba su normativa.
Sin embargo, en lo que respecta a la
normativa, el órgano auditor detectó en varias oportunidades la falta de precisión
y el abuso de normas.
El sistema ferroviario se ha desenvuelto bajo un cuerpo legal
complejo, problemático y susceptible de discordia.
Al respecto hay un punto que sirve
como ejemplo de las vulnerabilidades presentes.
Al inspeccionar el estudio llevado a
cabo por TBA, “...que habilitaba la instancia renegociadora del Contrato de Concesión
original, plasmando las pautas a las que iba a
ceñirse la readecuación...
”1, se
observó que este fue realizado en base al nivel de desarrollo económico de 1996, que para la época
ya se había modificado.
Sin embargo, no se requirió ni se planteó un estudio más
actualizado, que contemplase situaciones como por ejemplo:
* 1 Informe AGN 2002.
Examen especial
de los resultados económicos obtenidos de la aplicación del Contrato de
Concesión del servicio de transporte
ferroviario de pasajeros celebrado con Trenes de Buenos Aires S.A. (ex líneas
Mitre y Sarmiento), del grado de
cumplimiento del mismo y de los contenidos propuestos en la renegociación para
su modificación.
* distintos
niveles de demanda con el efecto consiguiente en la financiación e inversión del plan,
* la
variación en la distribución geográfica de la población,
* el
aumento o disminución de la motorización.
Habría sido razonable realizar esa
actualización si se pretendía renegociar contratos de manera que se multiplicara varias
veces el monto monetario y a su vez el compromiso de triplicar la duración.
Tampoco hubo estudios precisos sobre
la razonabilidad de los precios surgidos de las Addendas –determinados por el
concesionario para cada obra– ni sobre sus
factibilidades técnicas.
De todos modos, los montos
renegociados iban en aumento.
La AGN fiscalizó la información contable de la concesión
de TBA. Al momento de la primera firma, el Estado
se había comprometido a financiar
las inversiones por un valor aproximado de $349 millones.
Con las modificaciones
introducidas por la Primera Addenda, la inversión ascendió a $2140 millones
aproximadamente, un incremento del 612% con respecto al monto original.
Con la Segunda
Addenda se redujo a $1500 millones, un incremento del 420%.
El informe hace hincapié en la
necesidad de una estructura empresaria mínima para gerenciar inversiones de tamaña
envergadura, lo cual tampoco fue tomado en cuenta.
Otros aspectos que remarcó la AGN se
refieren a los índices de rentabilidad en diferentes períodos.
Algunos
llamaron poderosamente la atención:
“El análisis de la estructura del
activo de TBA S.A. indica que la Sociedad ha realizado Inversiones financieras
a corto y largo plazo por montos significativos.
Estas han denotado un incremento
anual del 50% en promedio, con respecto al año inmediato anterior y a su vez
representan una parte muy importante de los ingresos
operativos.
Asimismo puede observase
que las citadas inversiones representan entre
el 23 y el 38% del total del activo
de TBA S.A. y en los dos últimos años, superan el patrimonio neto”.
Hay cierta incoherencia en
incrementar las inversiones (corrientes y no corrientes) en las magnitudes señaladas y al
mismo tiempo mantener préstamos bancarios, con el
agravante de no cancelar las
obligaciones al vencimiento, tal como lo señalan tanto el Informe del auditor como el Informe
de la Comisión Fiscalizadora, que firman el Balance al 31/12/1999.
En cuanto al cumplimiento de las
condiciones requeridas para el acceso y mantenimiento del derecho a la
percepción de los bienes fideicomitidos, el informe de
AGN 2002 señala: “…se informa
sobre el régimen de penalidades, expresando que (...) la sociedad no ha tenido ninguna
penalidad.
Según constancias de la C.N.R.T., el Concesionario ha sido pasible de
penalidades...”.
Por último, surgió de los registros
contables un punto alarmante.
La AGN detectó pagos efectuados a los accionistas
en concepto de “Honorarios por Asesoramiento Técnico
para la preparación, análisis y
estudio del Plan de Inversiones y del Material Rodante” y
“Honorarios por asesoramiento
técnico puesta en marcha” para el período 1995-1999, que
fueron “superiores a la utilidad
neta de impuestos que surgían de los balances de la empresa para el mismo período,
importando ello un ingreso libre de riesgos para los mismos mientras que para el
Concesionario forman parte del costo de explotación”.
Desde 1998 hasta el 2002, a pesar de las renegociaciones, el transporte ferroviario
metropolitano continuó con la
tendencia descendente.
El clima económico era crítico.
El período registró un “amesetamiento”
de la cantidad de pasajeros transportados y durante el 2001 y el 2002 sufrió una caída
promedio de más del 20% respecto de 1999.
Esto impactó con fuerza sobre las concesiones
debido a que sus ingresos se fundamentaban en el pago de
boleto de los transportistas.
El nuevo Plan de Inversiones debía
contemplar esta situación y superar esas deficiencias.
Entre los avances se
había acordado un nuevo método de financiamiento, diagramado en su mayor parte a
través de aumentos tarifarios en proporción a lo señalado
por los índices de calidad
estipulados.
LA CNRT era la responsable del seguimiento de la
calidad del servicio, valorizándolo
por medio de un índice que combinaba mediciones objetivas de la calidad de la oferta
programada, el cumplimiento de la programación y de las restantes especificaciones
relativas al servicio prestado al público.
El sector empresario alegó que la
devaluación cambiaria de 2002 condenó al sistema al elevar los costos,
dejando comprometidas sus rentabilidades, por lo que reclamaron mayor flexibilidad en los
incumplimientos contractuales, mientras aumentaron las deficiencias en las entregas de
servicios y no todos los ramales eran capaces de cubrir
los huecos operativos, adeudados
desde hacía tiempo. A partir de allí, hubo un cambio de gran relevancia.
La crítica situación de los
ferrocarriles urbanos fue reconocida por el Gobierno en el 2002, al declararse el Estado de
Emergencia de la prestación del transporte público ferroviario de pasajeros
concesionado.
Se suspendieron todas las obras de inversión y se
estableció, a cambio, un programa de
emergencia de obras y trabajos indispensables y de prestación del servicio.
Primeramente se redefinieron las
políticas de subsidios, que con el correr de los años se hicieron cada vez más
elevados.
Otra medida fue la prohibición del aumento de
tarifas acordado.
Se asumió el
financiamiento y pago de las obras del programa de emergencia, por medio de aportes
presupuestarios, fondos recaudados en concepto de
ingresos adicionales por tarifa
destinados al Fondo de Inversiones constituido a partir de dichos ingresos y de otros aportes
estatales.
Pero fundamentalmente, lo que el
Estado de Emergencia Ferroviaria decretaba a través del Poder Ejecutivo Nacional
era la determinación taxativa de la totalidad de los servicios que debían ser brindados
por los Concesionarios.
El nuevo contexto redefinió de manera más flexible los contratos.
Este marco, como bien lo indica su nombre, nació como respuesta inmediata a un estado
problemático de carácter especial.
Por lo tanto su funcionamiento debía ser temporario.
Por entonces la AGN se encargó de
mostrar algunas debilidades de este proceso, que lógicamente acarreó deficiencias
previas que hicieron más vulnerables los mecanismos de control y regulación.
En efecto,
los contratos bajo el ámbito de emergencia permitieron operar con determinados atribuciones
de privilegio.
Hasta el día de la fecha esta situación temporaria del aparato legal se
encuentra vigente.
A la par, las funciones reguladoras, condicionadas por un marco legal
limitado, empeoraron su proceso de desvalorización.
Casi de inmediato se debió dejar
prácticamente de lado el nuevo índice de calidad de referencia, es decir un indicador
objetivo para comparar la evolución del servicio
ofrecido y alentar su mejora. Para
ello se preveía su introducción previa y en función de los resultados otorgar alicientes
tarifarios (aumentos de tarifa) pero quedó reducido a un simple elemento de monitoreo.
En cuanto a los procedimientos de
control implementados y el accionar de la CNRT para las condiciones y
requerimientos de los contratos, se verificaron deficiencias:
* No existe un Manual de Procedimientos aprobado.
* El control de los servicios no respondió a una planificación aprobada por autoridad superior,
sino a un programa de trabajo elaborado por el Área que no
siempre se cumple.
* Presentaron deficiencias en su ejecución que alteraron su confiabilidad
. No se realizaron
controles sistemáticos y por el contrario éstos son discrecionales y
carecen de
significatividad respecto al
universo determinado por la
Resolución 115/02- M. Producción -
Anexo III, resultando en consecuencia insuficientes.
* Los informes que envía la CNRT a la Secretaría de
Transporte en correspondencia con la
Resolución 126/03- M.Producción, se sustentan en datos
provisorios, informan solamente la cantidad de servicios
prestados, globalmente y sin el detalle correspondiente a la
exigencia establecida; no efectúan apreciación alguna sobre el
cumplimiento o no de estos servicios, ni ratifican o rectifican
posteriormente la información provisoria.
Por otra parte, la elaboración de la
adecuación del nuevo régimen de penalidades que propuso el marco emergente quedó
relegada a la ST. Nuevamente, la AGN registró que este régimen de multas fue aplicado
parcialmente por la CNRT “desestimando las
constataciones realizadas sobre la
información inexacta que proveen recurrentemente los Concesionarios”.
A mediados de 2004, el esquema
comenzó a explotar. Se rescindió el Contrato de Concesión de la empresa Transportes
Metropolitanos Gral. San Martín S.A., concesionariade la línea San Martín, debido a los
graves incumplimientos contractuales de la empresa.
Asimismo en el 2007, se rescindieron
los Contratos de Concesión de la empresa
Transportes Metropolitanos Gral.
Roca S.A. y Transportes Metropolitanos Belgrano Sur
S.A., concesionarias de las líneas
Roca y Belgrano Sur respectivamente, por la misma razón.
Dada la imposibilidad de cancelar el
funcionamiento de las líneas ferroviarias, se consensuaron acuerdos que otorgarían
operatividad y diligencia al servicio.
Las líneas pasaron a estar operadas por la
Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia
(UGOFE S.A.), compuesta por el resto
de las empresas concesionarias de la Red Metropolitana, es decir, Metrovías
S.A., Ferrovías S.A.C. y Trenes de Buenos Aires S.A.
Estos contratos administrativos se
celebraron indefectiblemente bajo el nuevo marco de emergencia, que constituye un
nuevo híbrido en la forma de contratación estatal.
La excepcionalidad de la situación
permitió que hasta el día de la fecha no haya plazos definidos para la prestación de sus
servicios.
Los acuerdos definieron que “…El operador
prestará los servicios ferroviarios
hasta que se defina la modalidad para su prestación o concluya por mutuo acuerdo entre las
partes...”, configurándose de este modo un plazo indeterminado para la prestación.
De hecho, hay indicios de que la
circunstancia extraordinaria se ha convertido en algo habitual y ordinario,
transportando como algo intrínseco las severas faltas de control.
El corolario observado es un manejo acotado del
riesgo empresario a causa de: indemnidada favor del operador, ausencia
completa de régimen de penalidades y sujeción de retribución a ingresos entre los que
se cuentan los gastos de explotación estimados.
Al respecto, la CNRT informó por Nota
IGCE N 002759/08 “…que no había aplicado penalidades debido a la inexistencia
de reglamentación”.
Además, los nuevos contratos cuentan
con la particularidad de que no fueron ratificados por el PEN. Sin este
formato, el acuerdo se ha limitado a la figura del mandato, en el que el operador no asume el
riesgo propio del negocio, mientras presta el servicio por cuenta y orden del Estado Nacional,
sin que la selección del concesionario cumpliera con el procedimiento de licitación pública.
A su vez, la AGN informó que los procedimientos mediante los cuales se contrataron
trabajos y obras de mantenimiento, además de no estar
dispuestos en los Acuerdos de
Gerenciamiento, no garantizaron el cumplimiento de los principios de publicidad,
concurrencia, competencia y transparencia que deben regir en materia de contrataciones públicas.
Por su parte, la concurrencia de
oferentes estuvo limitada a la invitación efectuada por carta exclusivamente a los
proveedores inscriptos en el registro de proveedores del operador.
Además, careció de
difusión y publicidad en todas las etapas del procedimiento, e incluso los actos de apertura
resultan de carácter privado.
En cuanto a un análisis de los estados
contables, para los tres servicios entregados por UGOFE S.A., se detectaron
diferencias entre lo estimado en las respectivas resoluciones, aprobándose los gastos
mensuales, y lo realmente ejecutado. Asimismo
hubieron demoras en los procesos de
aprobación de las readecuaciones de las estimaciones de gastos mensuales –han significado
reconocimientos retroactivos que llegaron hasta los siete meses–, los atrasos en las
rendiciones de cuenta de la UGOFE S.A. para los plazos
estipulados en los respectivos Acuerdos
de Gerenciamiento, y las tardanzas significativas
de la ST en la aprobación de las
rendiciones de cuenta.
Ferrocarriles de carga.
En sus auditorías a las distintas
concesiones de ferrocarriles de carga en el nivel nacional, la AGN ha comprobado, en
términos generales, incumplimientos reiterados de las obligaciones contractuales en
materia de Programa de inversiones obligatorias, mantenimiento y pago del canon.
Incumplimientos que en reiteradas ocasiones, hubieran permitido la rescisión del contrato por
culpa del concesionario.
Por ello, la AGN ha recomendado con
insistencia:
1) Requerir a los Concesionarios el
máximo detalle en los informes anuales de
inversión, con expresa mención de
las unidades comprometidas y ejecutadas en el período y
de los porcentajes de avance
acumulados para cada uno de los rubros.
2) Exigir a los Concesionarios
implementar los programas de mantenimiento de infraestructura, material rodante y
señalamiento, a fin de evitar mayores deterioros del sistema concesionado. Instar al
cumplimiento de los ciclos de mantenimiento previstoscontractualmente para las
locomotoras.
3) Exigir al Concesionario el pago
de las multas y sanciones, debiendo la Autoridad de Aplicación agilizar la culminación de los procesos pendientes.
Atte.
El Director.
Una tibia 
